Der gesetzliche Mindestlohn in Deutschland: Er kommt und er muss evaluiert werden

Ein Beispiel für den Einfluss der Arbeitsmarktökonomen auf die Gesetzgebung

Alexander Spermann

Alexander Spermann

Die Mehrheit der deutschen Arbeitsmarktökonomen hat jahrelang gegen einen gesetzlichen Mindestlohn argumentiert. Bereits vor über zehn Jahren – in Zeiten hoher Arbeitslosigkeit in Deutschland – wurde ein gesetzlicher Mindestlohn von verschiedenen Parteien gefordert und in den Ministerien diskutiert. Er konnte verhindert werden. Morgen wird der gesetzliche Mindestlohn in Höhe von 8,50 Euro je Stunde von der großen Koalition auch im Bundesrat beschlossen werden – in einer Zeit hoher Beschäftigung und relativ niedriger Arbeitslosigkeit. Der gesetzliche Mindestlohn in Deutschland wird kommen, aber a) mit Ausnahmen u.a. für Langzeitarbeitslose und b) mit der Pflicht zur Evaluation. Ohne massiven Druck aus der Wissenschaft gäbe es weder eine Ausnahme für Langzeitarbeitslose noch eine Evaluationsklausel im Gesetz.

Nach dem Willen der großen Koalition soll der gesetzliche Mindestlohn ab 1. Januar 2015 bei 8,50 Euro je Stunde sowohl in Ost- als auch in Westdeutschland liegen. Nach neueren Kaitz-Index-Berechnungen des IAB liegt damit Ostdeutschland in der Spitzengruppe der OECD-Länder, während sich Westdeutschland im Mittelfeld befindet. In einer Übergangsfrist bis Ende 2016 kann der gesetzliche Mindestlohn durch Tarifvereinbarungen unterschritten werden – mehrere Branchen (Landwirtschaft, Friseurhandwerk, Fleischindustrie) haben daraufhin kurzfristig Tarifverträge vereinbart. Für Zeitungszusteller ist auch eine Abweichung ohne Tarifvertrag möglich.

Der ursprüngliche Referentenentwurf des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales vom März 2014 sah keine Evaluationsklausel vor. Eine unabhängige wissenschaftliche Evaluation wurde sogar explizit ausgeschlossen – mit der Begründung, die Wirkungen des Mindestlohns werden positiv für den Arbeitsmarkt sein. Das IZA hat am 20. März 2014 eine internationale Konferenz zu den europäischen Erfahrungen mit einem gesetzlichen Mindestlohn in Berlin organisiert – unter Beteiligung zahlreicher Ökonomen aus dem europäischen Ausland. Dabei wurde die Forderung nach einer unabhängigen wissenschaftlichen Evaluation des gesetzlichen Mindestlohns in den Mittelpunkt gestellt.

Das Drängen der Wissenschaft – nicht nur des IZA – hat Wirkung gezeigt. Der modifizierte Gesetzentwurf, der im April vom Bundeskabinett beschlossen wurde, enthält jetzt eine Evaluationsklausel. Unter § 23 des Mindestlohngesetzentwurfs heißt es: „Dieses Gesetz ist im Jahr 2020 zu evaluieren“. Außerdem findet sich im Kapitel E.3 der Satz: „Zusätzlich kann die Mindestlohnkommission eigene Forschungsvorhaben in Auftrag geben. Eine Quantifizierung der Kosten hierfür ist zum jetzigen Zeitpunkt nicht möglich.“ Auch haben sich Parlamentarier des Bundestagsausschusses für Arbeit und Soziales bei der Mindestlohnkommission in Großbritannien vor Ort informiert.

Wie ist es dazu gekommen? Weshalb konnte die Wissenschaft eine Evaluationsklausel im Gesetz durchsetzen? Dazu ist ein Blick zurück in den 1990er Jahre hilfreich. Zu dieser Zeit wurden etwa 20 Milliarden Euro im Jahr für aktive Arbeitsmarktpolitik ausgegeben – ohne Wirkungsforschung. Deskriptive Analysen wurden als Evaluation interpretiert. Faustregeln bestimmten die arbeitsmarktpolitische Entscheidungsprozesse: Wenn mehr als 1000 Teilnehmer an einer Maßnahme teilnehmen, dann muss die Maßnahme gut sein. Oder schon etwas anspruchsvoller: Wenn mehr als 10% teilnehmen, dann handelt es sich um ein erfolgreiches Programm.

Nach Jahrzehnten des Drängens zahlreicher empirischer Arbeitsmarktökonomen kam die Nachricht Anfang des Jahrtausends endlich bei den Entscheidungsträgern an: Es gilt ein fundamentales Evaluationsproblem zu lösen. Erst wenn dieses Problem durch Programm- und Kontrollgruppenvergleich gelöst ist, sind kausale Wirkungsanalysen möglich.

Diese Einsichten flossen in die Evaluation der im Jahr 2002 verabschiedeten sogenannten Hartz-Gesetze zur Reform des deutschen Arbeitsmarkts ein. Im Jahr 2003 vergab das damalige Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit Vorstudien (Hagen/Spermann 2004 und Fertig et al. 2004), in denen Evaluationskonzepte für die verschiedenen Module der Hartz-Gesetze entwickelt wurden. Auf der Basis dieser Vorstudien wurde die Ausschreibung der Forschungsaufträge in den Folgejahren konzipiert. Damit waren Fachbegriffe wie counterfactual, Matching und Diff-in-Diff keine Fremdwörter mehr für die Entscheider im Arbeitsministerium.

Auch die in den letzten Jahren eingeführten Branchenmindestlöhne nach dem Arbeitnehmerentsendegesetz (zunächst für das Bauhauptgewerbe und bis zum Jahr 2010 für elf weitere Branchen) wurden nach den neuesten Methoden der Evaluationsforschung im Auftrag des Bundesarbeitsministeriums evaluiert. Die Grundlage bildete eine Evaluationsklausel im Gesetz. Noch im Dezember 2013 wurde eine Vorstudie für eine zweite Evaluationsrunde Branchenmindestlöhne veröffentlicht.

Vor diesem Hintergrund war es mehr als erstaunlich, dass der gesetzliche Mindestlohn nach dem Willen des Gesetzgebers explizit nicht evaluiert werden sollte. Es ist jedoch im Rahmen der Ressortabstimmung gelungen, eine gesetzliche Evaluationsklausel in den vom Bundeskabinett verabschiedeten Gesetzentwurf zu platzieren. Diese Klausel wird sich auch im Gesetz wiederfinden. Dennoch ist weiterhin öffentlicher Druck nötig, um sicherzustellen, dass mit der Evaluation nicht erst im Jahr 2019 begonnen wird, sondern dass bereits in diesem Jahr Forschungsaufträge in einem wettbewerblichen Verfahren ausgeschrieben werden. Dazu wird das IZA weiterhin aktiv sein: „Mindestlohnevaluation jetzt und nicht erst 2020“, lautet der aktuelle Beitrag für die von Entscheidungsträgern in den Ministerien und der Politik gerne gelesenen Fachzeitschrift Wirtschaftsdienst.

Eine italienische Fassung dieses Artikels ist in La Voce erschienen:
Salario minimo in cerca di valutazione

This entry was posted in Meinungen and tagged , , , , , . Bookmark the permalink.