Familienpolitische Fehlzündung: Warum das Betreuungsgeld ungenutzt verpufft

Astrid Kunze

Astrid Kunze

Seit August 2013 können Eltern in Deutschland Betreuungsgeld beantragen, wenn sie keine staatlich geförderte Kinderbetreuung in Anspruch nehmen. Zeitgleich traten die neuen Regelungen des Kinderförderungsgesetzes (KiföG) in Kraft, wonach Kindern zwischen einem und drei Jahren ein Betreuungsplatz in einer Tageseinrichtung oder Kindertagespflege zusteht. In Nordrhein-Westfalen etwa stieg der Anteil der U3-Betreuung infolgedessen von 14% im Jahr 2010 auf heute 30% an. Gleichzeitig beantragten in NRW bis Ende Januar 2014 nur rund 38.000 Familien, also deutlich weniger als die Hälfte der Anspruchsberechtigten, das Betreuungsgeld von monatlich 100 Euro. Damit ist NRW immerhin Spitzenreiter. In anderen Bundesländern fällt die Nachfrage noch wesentlich geringer aus. Dies löst erneut Kontroversen darüber aus, ob das Betreuungsgeld ein geeignetes Instrument ist, um das erklärte Ziel der verbesserten „Wahlfreiheit“ für Familien zu erreichen. Warum ist die Zahl der Antragsteller so gering? Wollen die Eltern das Betreuungsgeld nicht?

Das norwegische Modell

Um die Hintergründe zu verstehen, lohnt ein Blick nach Norwegen, das von Befürwortern des Betreuungsgeldes häufig als Vorbild zitiert wird. Hier wurde bereits 1998 ein Betreuungsgeld von umgerechnet etwa 400 Euro eingeführt. Damals gab es nur für etwa die Hälfe aller ein- bis zweijährigen Kinder einen Betreuungsplatz. Im Jahr der Einführung betrug der Anteil der Betreuungsgeldempfänger bemerkenswerte 80%. Mit dem Ausbau der Kinderbetreuung sank dieser Anteil jedoch über die letzten 15 Jahre auf 30%. Heute steht für rund 80% aller Kinder in Norwegen ein Betreuungsplatz zur Verfügung, was einer vollständigen Abdeckung der Nachfrage nahe kommt.

Darin zeigt sich ein entscheidender Unterschied zu Deutschland: In Norwegen sollte das Betreuungsgeld primär dazu dienen, eine Umverteilung zugunsten derjenigen Familien vorzunehmen, die aufgrund des Mangels an staatlich bereitgestellten Plätzen nicht von der subventionierten Kinderbetreuung profitieren konnten. Im Sinne der „Wahlfreiheit“ sollten diese Familien finanziell in die Lage versetzt werden, auf dem freien Markt eine Tagesmutter oder andere Formen der externen Kinderbetreuung einzukaufen. Alternative Betreuungsmodelle umfassten beispielsweise die Teilzeit-Betreuung in so genannten „Spielparks“, wo die Kinder von 10 bis 14 Uhr betreut werden. Das Betreuungsgeld wurde also flexibel genutzt, um die Vereinbarkeit von Familie und Beruf zu verbessern.

Zu wenig, zu komplex

In Deutschland hingegen ist das Betreuungsgeld als Unterstützung für Eltern gedacht, die ihre Kinder vollständig zu Hause betreuen wollen und dafür auf Arbeitseinkommen verzichten. Eine Nutzung zum Zweck der externen, privaten Betreuung wäre angesichts des im Vergleich zu Norwegen deutlich geringeren Betrags von monatlich 100 Euro (bzw. 150 Euro ab August 2014) ohnehin unrealistisch. Dass sich daher in der öffentlichen Diskussion die abschätzige Bezeichnung „Herdprämie“ etabliert hat, dürfte übrigens deren Attraktivität und Akzeptanz unter bezugsberechtigen Eltern nicht gerade gesteigert haben.

Doch zu den Hauptgründen für den in Deutschland ausbleibenden Ansturm auf das Betreuungsgeld zählen zweifellos die komplizierten Voraussetzungen und bürokratischen Hürden, die es so in Norwegen nicht gab. Eltern haben erst dann einen Anspruch auf Betreuungsgeld, wenn „alle zustehenden Monatsbeträge an Elterngeld vollständig in Anspruch genommen worden sind.“ Die Bedeutung dieser Klausel ist recht vage und vielen Eltern offenbar unklar. Sind demnach Eltern, die die „Vätermonate“ nicht Anspruch nehmen, auch vom Betreuungsgeld ausgeschlossen? Was heißt das für Mütter, die nach zwei dicht aufeinander folgenden Geburten einen entsprechend längeren Anspruch auf Elternzeit haben? Hinzu kommt, dass Hartz-IV-Empfänger durch das Betreuungsgeld nicht besser gestellt werden, sondern ihre Unterstützung lediglich aus unterschiedlichen „Töpfen“ beziehen. Solche Unsicherheiten können Eltern verwirren und ihnen fälschlicherweise den Eindruck vermitteln, sie zählten nicht zum Kreis der Berechtigten.

Vermeintliche Wahlfreiheit

Unabhängig von den Ursachen sagt die Zahl der Antragsteller nicht viel darüber aus, welche Form der Kinderbetreuung Eltern wirklich wollen. Selbst wenn die Quote deutlich steigen sollte, könnte dies daraus resultieren, dass Eltern nicht aus freien Stücken, sondern „aus der Not heraus“ ihr Kind zu Hause betreuen, weil sie aufgrund des schleppenden Ausbaus der Kinderbetreuung keinen geeigneten Platz finden. Auf diese Weise würde die tatsächliche Nachfrage nach Betreuungsplätzen nur scheinbar verringert. Deutschland sollte sich daher darauf konzentrieren, effektivere Wege zu finden, Arbeitsplätze familienfreundlicher zu gestalten und flexiblere Betreuungsmöglichkeiten zu schaffen. Erst wenn dies gelingt, genießen Eltern mit Kinder- und Karrierewunsch echte Wahlfreiheit.

Astrid Kunze ist Wirtschaftsprofessorin an der Norwegian School of Economics in Bergen und forscht derzeit als Visiting Research Fellow am IZA.

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